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公车 走下权力殿堂 载入寻常百姓家
2006年6月20日 15:40  来源:财经文画  作者:黄瑛

    2300元钱能买来什么?是一个精致的mp3还是一款中档性能的手机?最近四川省工商银行在车改中,完成的等式是:2300元人民币=一辆奥拓车的拍卖底价。全新的奥拓车价格大约在3万元左右,它的确是车族内的平民,但在二手车市场,奥拓车跌破1万也并不常见。 

    有着同样的命运的不止奥拓,5月20日中国工商银行四川省分行最大的一次公车拍卖会上,一辆长安车6100元被买走,一辆桑塔纳轿车以2.4万元拍出,而起拍价为2300元的奥拓车,最终以1.1万元成交。20辆机关车基本予以处置,总成交金额为46.09万元,每车均价不过2万出头。

    拍卖会后,得宝而归的竞拍者显然意犹未尽,表示“这样的价钱,买十台都行!”这曾经象征着权力和地位的“官车”为何把自己推向二手车市场,任人如此贱买?

    公车,走下权力的殿堂

    古希腊哲学家亚里士多德曾断言,凡是属于多数人的公共事物必然是受到最少人照顾的事物。公共理性的个人在实现集体目标时,往往有搭便车的倾向,在追求自己利益最大化的过程中,公共物品不受关心遭到滥用,是必然的。公车,正因为是以公共物品的形式而存在,就使一部分公务员有了“搭便车”的可能。

    据全国政协十一届一次会议第0225号提案显示:“八五”期间,全国公车耗资720亿元,到20世纪90年代后期,我国约有350万辆公车,包括司勤人员在内耗用了约3000亿元人民币,成为巨大的财政负担。老百姓用最通俗的话形容这种车轮上的腐败“一根烟,二两油;一餐饭,一头牛;屁股下面一座楼”。

    1998年,由国务院经济体制改革办公室牵头,财政部、国家计委、国管局、中管局等部门参加,组成了一个专门的课题组,研究拟订了《中央党政机关公务用车方案》。

    虽然最后因为种种客观原因,改革的计划流产,但从1998年起,许多地方政府继续开始探索公务员用车制度改革的有效方法。2003年2月,中纪委书记吴官正在中央纪委二次全会报告中明确提出“鼓励支持有条件的地区和单位积极稳妥的进行公务接待、公务用车和公务员福利制度的改革工作”。进而十六届三中全会正式提出了改革领导干部职务消费制度的要求,并将公车制度改革纳入其中,从而掀起了公车改革试点的高潮。

    在公车改革的实践中,大体形成了三种模式。

    一是加强管理型。单位保留公车,交通费货币化发放,实行总额控制,包干使用,谁用车谁出钱。弊端是无法有效监督用车主体的行为。

  二是半货币化。集中管理,有偿使用。将公车集中起来,成立公务用车服务中心,谁用车,谁出钱。其好处是可以避免公车私用,减少经费开支。

  三是货币化。将公车全面推向社会公开拍卖。即取消公务用车,交通费货币化发放,超支不补,节余归己,其优点是公务用车实现社会化、市场化运作,改革彻底,一步到位。

    车改,改出来的弊端

    公车在使用和管理上的问题关系到公车的物品属性。只有确定公务员各自对公车的使用范围,建立排他的产权,才能从根本上解决公车滥用。在没有产权分配的条件下,私人自己享有使用公车的收益,而成本却由社会来承担。当产权分配到私人手中的时候,所有的成本都由产权所有者承担,那么,相应的,不必要的用车行为就减少了。

    第三种货币化的公车改革因为触动了公车的所有权问题,很多学者认为这是我国公车改革的一剂良药。

    这种形式的改革被迅速地传开了。2004年8月起,备受瞩目的南京公车改革正式拉开大幕,按照规划具体车改将分为三步走,2004年8月底启动全市92个涉农街道800辆公车改革;之后将启动区县级机关、城区街道的公车改革;最后将是市级机关、部门、直属单位公车改革。目前,很多政府部门都已经在乡镇一级试点车改,国有大型企业如中国盐业总公司、中国有色集团公司等等60%左右的国企都已完成了车改。

    不和谐的声音打破了车改的利好。2005年3月,车改的积极分子浙江省首先被叫停。实践证明:公车改革的初衷是好的,它解决了由公车腐败带来的财政负担,但同时又诱发了新的问题。

    首先,在公车改革中,国有资产流失是很严重的现象,如今年5月工商银行四川分行20辆车只拍得46万元,据有关人士介绍,这次拍卖的只是工商银行四川省分行首批一小部分公车,之后陆续还有300多辆公车登台亮相。它们能否摆脱被贱卖的命运呢?为了减少改革的阻力,平衡多方面的利益,各地几乎都制定了领导和司机购车的优惠政策,而且相当多的地方把竞拍的范围限制在本单位或者是本系统内。这样在对公务用车的拍卖过程中很有可能出现由领导班子定价,有意压底公车的价值,进行暗箱操作。

    其次,取消固定公务车,而改为发放交通补贴,是大势所趋。但是,发放交通补贴的标准的确定却是一个极为敏感的话题。目前,在决定交通补贴的标准上,一般以级别、职位高低为依据,级别高的拿的交通补贴多,反之亦然。这种标准在客观上简单易行,但是,它并不适合实际情况,有知情人对记者指出“对公车需求量大的具体业务一般是由级别较低的工作人员来承担,对于这部分人却只有较少的补贴。这将造成有钱的人不办事,办事的人没有钱的情况,影响基层工作人员的积极性”。

    最后,车改后由于监督不严造成新的腐败。由于我国政府对下级行政机关、企事业单位具有较大的影响力和控制力,在改革后存在部分公务员拿了交通补贴后,利用政府权威向下级要车、向所管辖的企事业单位要车;同时也有部分单位甚至个人以各种名义“送车”,“借车”给公务员用,变相向公务员行贿,导致公车改革后“补贴照拿,公车照坐”,形成新的腐败。

    改革未成功,同志须努力

    从浙江的公车改革突然叫停,到现在南京试点依然风风火火地推进公车改革,一路走来有经验也有教训。

    在进行货币化改革,把公车推向二手市场时,进行资产评估是必不可少的,这是防止国有资产被贱买的重要途径。中拓拍卖有限公司的资产评估师叶先生表示,对公车的评估是一个多因素的综合考评,“必须对公车的使用年限、车况、里程数、车的品质以及所在地区的政策法规等多方面综合考虑”。这是堵住国有资产流失的阀门。

    补贴的标准是一个难以给予统一答案的话题。南京市2004年7月启动乡镇及涉农街道公车货币化改革,取得了成功,给我们提供了一个很好的借鉴方法。测算方式中,设置了三个系数:一是地理因素系数,主要是考虑到领导干部实际工作需要,根据车辆在规定的区域内行驶的距离远近和范围大小确定消耗基数。二是财政因素系数,超过当地的财政支撑能力来发放公务交通补贴费,改革就失去了意义。三是购车因素系数,在车辆消耗基数中,已经包括了车辆折旧费,因此,已购车的领导干部公务交通补贴应该是全额,而未购车的须打折。

    2006年4月南京市区县级机关公务用车改革正式启动,今年内将全部完成13个区县试点机关部门或直属单位的公车改革,随后市级机关车改也将在年内拉开。当前改革的试点多是自下而上的推进,很多是从乡镇一级做起。北京师范大学公共管理硕士生张礼虎认为“从制度变迁理论来分析,诱致性制度的变迁动力来自个人、部门、团体的预期收益大于成本,当前政府车改的提倡者和执行者都是政府官员,要自己革自己的命,所以没有动力。如果迫于无奈必须改革,便从下级做起,如果下级叫苦喊痛,就有借口拖延,说时机不成熟,公车改革反反复复十年之久难以推进,根源于此”。“但是,政府公车制度改革于国家利益来看,预期收益远远大于成本,那么这场变革必然是政府主导的强制性制度变革,能以自身强制力降低制度变迁成本,并取得最后的成功”。

 
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